Budgetprocessen

Hvorledes foregår så beslutningerne om budgettet? Uden at skulle trætte med en detaljeret gennemgang af regler og procedurer, kan det helt enkelt bekrives således:

Tidligt på året vedtager Rådet og Parlamentet de særlige politiske målsætninger, der skal tages hensyn til i det efterfølgende års budget. Det kan være ønsker om at finde flere penge til politisamarbejde eller til opbygning i Kosovo eller Afghanistan. Kommisssionens mange tjenestegrene går alle områder igennem for at kunne fremlægge et udkast til budget, der lever op til de politiske prioriteringer og sikrer, at pengene til at opfylde tidligere beslutninger er til stede. Udkastet fremlægges i maj, og i juli måned mødes EU’s finansministre for at udtale sig om det og indgive deres ændringsforslag. Herefter kommer Rådets forslag til behandling i Parlamentet, hvor Budgetudvalget har en central rolle med en samlet afstemning, der foregår budgetlinie for budgetlinie over flere dage i september og følges af en afstemning i plenum mellem alle Parlamentets medlemmer i begyndelsen af oktober. Hvis Råd og Parlament så ikke er enige kommer der en 2.behandling. Hvis Rådet her ændrer Parlamentets forslag, kan vi i vor 2.behandling ændre eller forkaste Rådets ændringer - dog skal der et stort flertal til - og det er så den endelige afstemning.

I praksis er der en lang række mere eller mindre uformelle møder undervejs i processen, hvor repræsentanter fra Parlamentet mødes med repræsentanter fra Rådet og Kommissionen i såkaldte trialoger eller forligsmøder. Disse møder er blevet udbygget i de senere år og har bidraget til at sikre at budgetprocessen forløber fornuftigt, og at det er reel politisk uenighed, der ligger bag eventuelle konflikter . Det er meget kompliceret at få vedtaget et budget, hvor der ikke er misforståelser eller utilsigtede virkninger. Det klares kun ved hårdt arbejde, et utal af kontakter på alle niveauer og velvilje fra alle sider til at nå et forlig.

I Parlamentet er det fagudvalg og politiske grupper, der indgiver forslag til ændringer. Desuden kan 40 parlamentsmedlemmer indgive forslag. Men der er altså et vist filter. Der skal være mere end ét medlem bag et forslag, så alle parlamentsmedlemmerne ikke skal sidde i timevis og stemme om forslag, der ikke har en jordisk chance for at blive vedtaget. Forslagene går i første omgang til Budgetudvalget. Medlemmer af Budgetudvalget har her en særstilling, da de som enkeltpersoner kan indgive forslag. Som medlem af dette udvalg oplever man derfor, at ens kontor i perioder forvandles til “Fredericia Banegård”, hvor organisationer og andre med interesse i budgettet kommer for at fremlægge deres ønsker og gode ideer. Denne lobbyisme har jeg altid taget positivt. Det kan jo ikke klandres ildsjæle, at de er villige til at kæmpe for deres sag. Og det er da sundt, at man skal argumentere for de penge, der gives over EU’s budget Men ifølge sagens natur bliver aktiviteten altid mest hektisk, når der er bevillinger i fare.

Hvad er det så i praksis Europa-Parlamentets flertal kan finde på at ændre på budgettet?

På landbrugsbudgettet, hvor Parlamentet kun kan være rådgivende, har Parlamentet ønsket tilskud til skolemælk og honningbier opprioriteret. Og så er der altid en hjertegribende diskussion af tilskuddet på 1 mia. Euro til dyrkning af tobak i Grækenland. Det viser for mig at se, at EU’s landbrugspolitik ville ændres, hvis Parlamentet fik fuld indflydelse på hele budgettet, og man ligestillede Råd og Parlament som lovgivere i landbrugspolitikken. Den gensidige afhandling af tingene ville blive tonet ned. Det er jo ret umuligt at forklare den undrende offentlighed, at et EU, der kæmper for folkesundheden, skal give tilskud til at dyrke en tobak af så ringe kvalitet, at den åbenbart ikke kan sælges på det frie marked.

På det seneste har Parlamentet fået gennemført forslag om midler til at fremme forsikringsordninger mod dyresygdomme som BSE og mund-og klovsyge og til studier af hvilke indikatorer for den såkaldte afkobling af landbrugsstøtte, der kan sikre de ønskede forbedringer for miljø og natur og samtidig være til at kontrolere og administrere, så det hele ikke under i bureakrati og svindel. Skolemælk, honningbier og græsk tobak er nok klare eksempler på, at lobbyisme og offentlig opinion spiller ind, men de seneste forslag er resultatet af et mangeårigt arbejde af min landbrugskyndige kollega, hollandske Jan Mulder, der som en meget respekteret ordfører for budgettet 2004 lagde vægt på netop disse ting.

Strukturpolitikken er den anden store post på budgettet. Herigennem giver EU støtte til underudviklede regioner. Den vedtages i flerårige programmer, så beløbene år for år kan ikke ændres meget. Parlamentet kan gøre sin indflydelse gældende som medlovgiver, når programmerne vedtages. Herefter er det opgaven at følge op på gennemførelsen af de aftalte programmer. Det er i praksis medlemslandene selv, der står for dette - selvfølgelig under vejledning og kontrol af Kommisionen. Landene skal udarbejde en ramme for hvilke projekter, der kan få penge - alt fra fysiske projekter som bygning af veje, broer og skoler til mere “bløde” investeringer i uddannelse eller udvikling af administration og kamp mod social udstødelse. Landene skal selv stille med en vis andel penge i medfinansiering. Det skal sikre, at der er opbakning nationalt og sikre seriøsiteten. Desuden er det et grundlæggende princip, at strukturmidler ikke skal dække indsats som under alle omstændigheder ville blive gennemført, men tilføre noget ekstra - det såkaldte additionalitetsprincip.

De tilbagevendende diskussioner i Parlamentet om det årlige budget for strukturfondene drejer sig derfor primært om, hvorledes man kan sikre, at de afsatte budgetmidler faktisk bliver forbrugt - og hvis ikke - få afdækket hvad problemet egentlig er. Der har nemlig været en tendens til, at udbetalingen af de bevilgede midler går meget langsom, fordi det tager lang tid at gennemføre projekterne. Vi borer så i, hvad det kan skyldes: Er det manglende engagement, for dårlig administration, eller er programmerne for indviklede og bureaukratiske - eller er det medfinansieringen, som er stopklods? I de senere programmer er der indført en særlig “solnedgangsklausul”, der betyder, at bevillingerne går tabt, hvis der ikke er påbegyndt betalinger senest to år efter, at pengene blev forpligtet i budgettet og så at sige lovet væk. Det skal hindre, at der opbygges en meget stor pukkel af forpligtelser, som man ikke kan gennemskue afviklingen af.

På budgettet for det, der i EU-sprog hedder den interne politik - primært forskning og uddannelse, samt arbejdsmarkeds-og retspolitik - er der lidt mere spillerum for det årlige budget, selv om også forsknings- og uddannelsesprogrammerne er fastlagt over flere år. Jeg var i 2002 Beskæftigelsesudvalgets ordfører på budgettet. Det indebar, at jeg skulle koordinere Beskæftigelsesudvalgets ændringsforslag til de budgetlinier, som falder indenfor udvalgets område.

Ordførerskabet betød mange møder med modtagere af tilskud - NGO’ere og repræsentanter for arbejdsmarkedets parter - og med Kommisson og kolleger, til der kunne findes et oplæg, som der var flertal for. Kunststykket herefter er så at sikre flertal også i Budgetudvalget. Og det kan være en ganske vanskelig sag.

Som liberal var jeg ikke lige forelsket i alle Beskæftigelsesudvalgets ændringsforslag, men ordførerrollen er jo at være formidler og mellemmand. Jeg var dog forkæmper for en række programmer til udveksling af erfaringer om arbejdsmiljø, som jeg finder vigtigt ikke mindst i lyset af udvidelsen. Og det lykkedes da i det år. Men året efter gik det totalt galt for min tyske efterfølger, så i udvidelsesåret skærer EU ned på indsatsen for et bedre arbejdsmiljø - og det har jeg det ikke godt med. For jeg tror faktisk, at udveksling af viden på dette område kan gøre en forskel ude på virksomhederne i de nye medlemslande. Det er således et godt eksempel på at budgetprocessen også har kontante konsekvenser for arbejdet i EU’s institutioner.

På budgettet finder man også en række tilskud til organisationer og institutioner, som Parlamentet i mange år har haft privilegium til at udpege. Det minder lidt om det hjemlige cirkus med fordeling af satspuljemidler eller tipsmidler. Det er jo dejligt for politikerne at kunne påpege konkrete resultater i form af, at de har bevilget øremærkede penge til bestemte formål. Men det er en uskik, fordi det er de samme politikere, der har ansvaret for at kontrollere, om pengene er rigtigt anvendt. Politikerne blander sig i den udøvende magt og sætter sig på begge sidder af bordet.

I de første år i Budgetudvalget undrede jeg mig noget over proceduren ved udpegning af, hvem der skulle have tilskud. For det blev besluttet i en meget lille lukket kreds af nuværende og tidligere ordførere for budgettet. Jeg talte meget mod disse budgetlinier, og for at vi kun skulle afstikke principper og så lade Kommissionen lægge projekter i udbud. Parlamentet kan så efterfølgende kontrollere, at der sker en redelig forvaltning af skatteborgernes penge. Og på et tidspunkt påpegede jeg også, at vi var en del partier, som var udelukket fra processen, fordi vores tidligere ordfører ikke længere sad i Parlamentet. Så blev jeg prompte inviteret med i gruppen der deler penge ud! Det har selvfølgelig betydet, at jeg kunne kræve klare kriterier for uddelingen. Og det er da nogenlunde lykkedes. Og efter 2006 skulle det være slut med denne besynderlige proces. Der er nu lavet et egentligt lovgrundlag for hvilke typer af institutioner, der kan få penge i en åben proces, hvor der gives mulighed for at nye aktører kan byde ind, og hvor Kommissionen er ansvarlig. Det anser jeg som en liberal sejr og som endnu et eksempel på, at tingene bevæger sig den rette vej i EU.

EUs Udenrigsbudget har været grundlag for et tilbagevendende slagsmål mellem Rådet og Parlamentet i de senere år. Dels har der hvert år været nye områder at finde penge til i forbindelse med krige, hvor EU fik forpligtelse til at hjælpe med genopbygningen. Spørgsmålet var så om penge til Kosovo, Afghanistan eller Serbien skulle tages fra penge afsat til andre fattige lande, eller om medlemslandene skulle stille med nye midler. Som regel har det været beskedne penge i den store sammenhæng, som har givet anledning til sammenstød mellem Europa-Parlament og Rådet. Men der er da altid fundet en løsning.

Diskussionerne har mest været af principiel karakter, fordi der sådan set hele tiden har været ledige midler under udenrigsbudgettet.

Sidst men ikke mindst er der de administrative udgifter i EU, som udgør 5 pct. af det samlede EU-budget på 100 mia. Euro. Parlamentet plejer at beslaglægge 1/5 heraf, altså ca. 1 mia. Euro. Der er en gensidig forståelse mellem Parlamentet og Rådet, at sådan er det. Igennem en årrække har Parlamentets udgifter reelt ligget lavere, men man har så valgt at bruge beløbet op til de 20 pct. af budgettet til at købe fast ejendom, nemlig de bygninger, Parlamentet bebor i Bruxelles.

Udvidelsen har også i stigende grad præget debatten om budgettet. Det gælder ikke kun spørgsmålet om landbrugsordninger og strukturfonde, der er de dyre dele. Det gælder også udgifterne til EU’s institutioner. Særligt Parlamentet har fået ekstra omkostninger til tolkning og oversættelse. Vi har selvfølgelig haft mange diskussioner om nye måder at organisere arbejdet på. Nogle ønsker et fælles sprog som i FN og Europarådet. Og man kan da heller ikke arbejde som parlamentariker uden at beherske mindst et af hovedsprogene rimeligt godt. På den anden side er Europa-parlamentet anderledes end FN ved at det lovgiver direkte om borgerens hverdag. Der er imidlertid mange tekniske mellemløsninger på de økonomiske problemer - brug af teknologi, der gør det muligt at fjerntolke, brug af free-lance oversættere, der ikke skal have dyre bygninger o.s.v. Nogle af disse ting vil blive forsøgt.